Ormai da decenni il nostro paese è costretto a confrontarsi con una inaccettabile quantità di infortuni sul lavoro e con un altrettanto intollerabile numero di infortuni con esiti mortali.
Sin dal recepimento delle direttive europee della fine degli anni ’80, avvenuto con il D. Lgs. n. 626/94, l’Italia si è imposta una disciplina molto specifica della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, individuando con precisione gli obblighi dei vertici aziendali rispetto ai lavoratori e l’insieme delle regole cautelari da rispettare al fine di poter garantire il più possibile un efficiente sistema di prevenzione e di protezione.
In Italia, prima ancora dell’intervento europeo e dell’emanazione del D.Lgs. n. 626/94, erano già vigenti disposizioni volte a disciplinare la materia, ma solo in alcuni settori specifici e con una normativa frastagliata di difficile individuazione e decifrazione. Basti pensare ai D.P.R. entrati in vigore nel 1955 e 1956 ed in gran parte abrogati dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 626.
Con la nuova versione sistemica della normativa e dell’organizzazione della sicurezza, ed in ragione dei nuovi adempimenti obbligatori, nel 1994 hanno correttamente ed inevitabilmente trovato la loro genesi nuovi reati di pericolo, puniti con contravvenzioni penali commisurate alla natura delle omissioni riscontrate a carico di datore di lavoro, dirigente, preposto, lavoratore, committente, etc.
L’introduzione nel nostro ordinamento di tali reati contravvenzionali, seppur assoggettabili ad una procedura di estinzione del reato simile alla oblazione, ha prodotto un effetto deterrente costringendo le aziende, pubbliche e private, a misurarsi con una nuova normativa con cui, fino a quel momento, si erano dovute confrontare solo nei casi più critici di infortuni sul lavoro.
In altri termini, la rilevanza penale che l’ordinamento attribuiva alle omissioni commesse dal datore di lavoro in tema di salute e sicurezza aveva fatto da propulsore per la diffusione della nuova normativa prevenzionistica, con effetti indiscutibilmente positivi per tutto il sistema produttivo.
Tuttavia, la normativa non sempre veniva applicata in ragione di una maggiore sensibilità delle aziende verso la tematica infortunistica ma, piuttosto, per la preoccupazione di incorrere nella sanzionabilità tipica del diritto penale, diversa da quella di natura civilistica spesso oggetto di contenzioso.
In ogni caso, il cambiamento di tendenza non è certo stato immediato.
Ricordo per esempio che, quando mi trovai in aula alla mia prima docenza come formatore, nell’autunno del 2004, sebbene fossero trascorsi oltre dieci anni dall’entrata in vigore della normativa, tutti i corsisti presenti confessarono che si trattava del loro primo corso in materia di sicurezza sul lavoro.
L’approccio sanzionatorio, comunque, aveva funzionato e, anche se non aveva risvegliato le coscienze, aveva generato una soluzione di continuità con il passato.
Lo stesso tipo di metodo legislativo ha poi caratterizzato l’emanazione del successivo D.Lgs. n. 81/2008 che, sebbene ispirato dall’obiettivo sistemico e regolatore imposto dalla legge delega n. 123/2007, è stato in qualche modo figlio del tragico disastro infortunistico avvenuto nel dicembre del 2007 presso lo stabilimento torinese della Thyssen Group.
In quel momento storico, la morte di sette operai, causata da un rogo sviluppatosi nell’acciaieria (una morte peraltro terribile ed avvenuta lentamente nei giorni successivi all’evento), aveva generato quel tipo di impatto sul sistema paese tale da costringere la politica ad interrogarsi e ad intervenire con urgenza.
Ed invero, la legge delega era stata già emanata, ma il testo unico stentava ad essere elaborato, sicchè quel tragico evento cambiò l’agenda legislativa.
Nel maggio del 2008, inoltre, ci sarebbero state le elezioni politiche: il governo uscente guidato da Romano Prodi andava al durissimo scontro con l’opposizione guidata da Silvio Berlusconi e, chi ha vissuto e ricorda quegli anni, sa il tipo di campagne mediatiche a cui ci si stava preparando.
Sta di fatto che il Governo Prodi alla fine del 2007, accelera decisamente l’iter legislativo e, anche con lo scopo di utilizzare il tema della sicurezza sul lavoro come uno dei cavalli di battaglia della sinistra che si apprestava allo scontro elettorale, calendarizza in Parlamento l’analisi del nuovo testo normativo.
Il Testo Unico, in quel momento, era quindi presentato come un ulteriore rimedio contro le omissioni degli imprenditori, non più morti sul lavoro era il motto di quella campagna elettorale: l’imprenditore deve essere sanzionato gravemente di modo che sappia cosa rischia se non rispetta la normativa.
Il D.Lgs. n. 81/08 veniva così emanato in fretta e furia nell’aprile del 2008, poche settimane prima delle elezioni politiche previste per il successivo maggio, con un forte accento (rispetto al precedente D.Lgs. n. 626/1994) sull’aumento e sull’aggravamento delle sanzioni agli imprenditori, sulla crescita del numero dei comportamenti penali sanzionati e dei soggetti destinatari di obblighi e sanzioni.
Sta di fatto che quelle elezioni del 2008 le vinse Berlusconi ed il suo Governo iniziò subito un procedimento di revisione dell’appena nato Testo Unico, tanto che nell’agosto del 2009, appena 15 mesi dopo l’emanazione del D.Lgs. n. 81/08 fu emanato il D.Lgs. n. 106/09, contenente modifiche al precedente decreto, tra le quali, molte, dedicate ad una riduzione delle sanzioni previste in danno degli imprenditori.
Nel corso degli ultimi anni, l’approccio tipicamente sanzionatorio non si è modificato ed anche di recente, gli ultimi interventi legislativi in materia di sicurezza sono stati caratterizzati o dall’aumento dei poteri di controllo e vigilanza conferiti agli Ispettorati del lavoro ed ai servizi SPRESAL, o all’incremento delle poste sanzionatorie con consistenti rivalutazioni delle sanzioni pecuniarie.
Ad esempio, nel recente Decreto direttoriale del Ministero del lavoro n. 111/2023 è stato previsto un aumento percentuale del 15,90% sugli importi previsti per le sanzioni commesse a far data dal 1 luglio 2023.
Maggiori sanzioni e maggiore vigilanza, maggiore potere di controllo, maggiore attività ispettiva, insomma una impostazione del rapporto tra Stato e Imprenditori-datori di lavoro, incentrato sostanzialmente sulla deterrenza.
Tuttavia, leggendo le statistiche INAIL pubblicate sul sito istituzionale, nei limiti di quelle disponibili, nonché alcune statistiche rinvenibili presso altri istituti di ricerca (che magari utilizzano diversi parametri di registrazione degli infortuni), ciò che viene alla luce è che in Italia, anche dopo l’entrata in vigore delle leggi sopra citate, il numero delle morti bianche è quasi costantemente attestato su oltre mille vittime per anno.
Per esempio nel periodo di vigenza del D.Lgs. n. 626 (1994-2007) il picco è stato di 1.369 vittime nel 2001 ed il più basso numero di morti si è registrato nel 2007 con 1.079 decessi, ma negli anni tra il 1994 ed il 2007 si sono verificati oltre 17.000 morti con una media di circa 1.200 morti all’anno.
Nel 2008, quando entra in vigore il D.Lgs. n. 81, le morti bianche si attestano a 978, per poi risalire a 1.270 nel 2010, scendere poco al di sotto dei mille decessi annui nel 2016 (980), per mantenersi poi più o meno costante anche negli anni successivi.
Per esempio nel 2019 sono pervenute all’Inail oltre 640.000 denunce di infortunio e di queste 1.156 casi sono stati per infortuni mortali
Dopo il 2020 il numero è nuovamente salito, anche in ragione dei decessi dovuti al COVID ed entrati nelle statistiche INAIL, ma, nel complesso, non ci si allontana mai di molto dai numeri sopra considerati.
Certo, occorre evidenziare che il numero complessivo degli infortuni non mortali denunciati rispetto agli anni ’90 è notevolmente calato, passando dagli oltre 800.000 infortuni denunciati nel 1994 ai 500.000 circa del 2016, sicchè da questo punto di vista in un ventennio sono stati registrati in Italia circa 300.000 infortuni non mortali in meno, ma al di sotto di questi numeri, anche negli anni successivi, il nostro paese non è riuscito ad andare (negli ultimi anni ci sono circa 600.000 denunce di infortunio all’anno, ovverosia ben più di 1.500 infortuni giornalieri).
Seppur il mio approccio alle statistiche sia di certo poco specifico, considerato che queste vengono influenzate anche dal numero degli infortuni in itinere dovuti ad incidenti automobilistici o a fattori si spera unici come le pandemie globali, ciò ha fatto sorgere in me alcuni interrogativi dai quali trae origine la presente riflessione.
E se la normativa fosse giunta ad un punto di saturazione?
Se l’approccio sanzionatorio in tema di sicurezza sul lavoro avesse in qualche modo esaurito i suoi effetti positivi sul sistema paese?
Se accanto alle sanzioni, ai controlli ed alla vigilanza, utilizzati negli ultimi trenta anni come deterrente, ci fosse la necessità di un sistema incentivante e propositivo?
Se dopo le due rivoluzioni normative subite dal sistema (1994 e 2008) e dopo gli innumerevoli interventi volti a specificare ed aumentare obblighi e sanzioni, dovessimo immaginare un approccio diverso?
Mi pongo queste domande per il semplice fatto che oggi gli adempimenti normativi in tema di salute e sicurezza sul lavoro sono considerati come un costo aziendale dalla maggior parte degli imprenditori, anche quelli che sembrano più illuminati sul tema. A maggior ragione se si tratta di una impresa media, piccola o di una micro-impresa.
E sarebbe controproducente negare la circostanza, tanto più che la maggior parte del tessuto produttivo italiano è fatto di medie, piccole e micro imprese.
Per alcuni imprenditori la sicurezza è ridotta alla redazione del DVR, alle nomina del Medico Competente, alle visite di idoneità psico-fisica alla mansione ed all’attestato di formazione generale per i propri dipendenti.
Nelle piccole aziende, là dove è normativamente possibile, per risparmiare sulla sicurezza, si affida la redazione del DVR ad un soggetto esterno ed il titolare assume su di sé i compiti di RSPP avendo sì ottenuto l’attestato necessario, ma senza avere alcuna esperienza e solo per risparmiare sui costi di consulenza correlati alla nomina di un RSPP esterno.
Nelle piccole realtà, il Dispositivo di Protezione Individuale deve essersi deteriorato del tutto per essere sostituito e difficilmente il datore di lavoro si pone il problema di ricercare sul mercato dispositivi più aggiornati o con un grado di protezione più adatto.
Alcune piccole realtà tentano di ottenere on line, al prezzo di poche centinaia di euro, la bozza del DVR che poi, adattato alla meno peggio alla propria azienda, verrà utilizzato quale riferimento per la sicurezza sul lavoro.
Molte piccole realtà rimandano costantemente la formazione dei propri dipendenti perché questa dovrebbe essere fatta durante l’orario di lavoro o, comunque, senza costi a carico dei dipendenti, ma per farlo bisognerebbe di fatto interrompere l’attività.
Una piccola officina con 4 operai deve stare chiusa un giorno per far fare le 4 ore di formazione generale e poi di nuovo chiusa per le 8 ore della specifica, e poi di nuovo per la formazione relativa alle attrezzature da lavoro (se necessaria), o per formare gli addetti alla lotta antincendio, oppure triplicare i costi della stessa e, anziché ottimizzare la formazione proponendola in contemporanea per tutti i propri dipendenti, formare un lavoratore alla volta. E così anche una piccola impresa di costruzioni o un piccolo negozio.
Insomma, tanto più si riduce la dimensione aziendale tanto più la sicurezza è concepita come un costo e poiché il nostro paese si fonda sulla piccola impresa, la conseguenza logica è che buona parte dell’imprenditoria italiana stenta a dare alla sicurezza la giusta rilevanza.
La sicurezza sul lavoro, però, non può e non deve considerarsi un costo, perché di fatto è un investimento.
È un investimento perché un lavoratore che lavora al sicuro in un ambiente organizzato lavora meglio ed è più produttivo.
È un investimento perché un imprenditore che ha investito in sicurezza non rischia di incorrere nelle spiacevoli vicende umane e giudiziarie che possono essere la conseguenza di infortunio.
Per una piccola azienda, le conseguenze immediate di un infortunio grave, o addirittura mortale, sono correlate per esempio al blocco della produzione, al sequestro dell’area o del cantiere, agli organi di vigilanza che convocano i dipendenti come persone informate sui fatti, alle spese legali necessarie per una assistenza tecnica, all’adempimento delle prescrizioni impartite dagli ispettori ed al successivo pagamento delle contravvenzioni penali al fine di estinguere il reato.
Le conseguenze a medio termine sono ad esempio correlate all’aumento dei premi assicurativi INAIL o per esempio alle difficoltà di partecipazione alle gare pubbliche (per la partecipazione alle quali viene chiesto di specificare se ci sono state condanne o sono in corso procedimenti penali per violazioni in materia di sicurezza sul lavoro o anche più genericamente correlate all’esistenza di infortuni avvenuti in azienda, dalle quali può derivare l’esclusione dalla gara).
Ma se si accerta una responsabilità penale le conseguenze a lungo termine possono determinare il tracollo economico di quella piccola realtà imprenditoriale perché l’INAIL agirà in regresso nei confronti dell’azienda e del suo titolare per ottenere la restituzione di quanto corrisposto al lavoratore a seguito dell’infortunio (o ai familiari superstiti in caso di decesso).
Inoltre, l’infortunato o i suoi familiari avranno titolo per richiedere il risarcimento del danno differenziale al soggetto considerato responsabile del danno e, tanto più grave è l’infortunio, tanto maggiori saranno le poste risarcitorie dirette ed indirette.
Insomma, che la sicurezza sia un investimento è certo, ma che il piccolo imprenditore italiano ne sia pienamente consapevole è opinabile.
Ecco allora la necessità di un cambio di approccio anche legislativo che possa aiutare un generale cambio di mentalità.
A mio avviso, fermo restando il sistema attuale, occorre trovare un modo per incentivare gli imprenditori a comprendere il perché la sicurezza sul lavoro sia un investimento reale, produttivo e migliorativo della propria organizzazione. E per fare questo potrebbe essere utile proporre degli incentivi che siano immediatamente percepibili o misurabili, che insomma rendano con immediatezza l’idea dell’investimento.
Confrontandomi con chi di tassazione e fisco ha maggiori competenze delle mie (che a dire la verità sono piuttosto elementari), in particolare con il dott. Gianluca D’aula, mio compagno di banco al Liceo Classico ed ora esperto in tassazione internazionale, sono venute fuori alcune idee proprio analizzando alcune metodologie incentivanti presenti in altri paesi dell’Unione Europea.
Infatti, incentivare fiscalmente i costi per promuovere e garantire la sicurezza negli ambienti di lavoro risponde al fine sociale di ridurre gli infortuni e tutelare la salute dei lavoratori (con tutte le conseguenze positive sulla riduzione dei costi sociali legati alle cure mediche, ai costi INAIL, ai costi INPS etc); risponde ad esigenze imprenditoriali perché tutela il patrimonio umano che è di certo l’asset più importante delle imprese; persegue il fine produttivo poiché garantisce una maggiore continuità dei risultati aziendali che può tradursi in maggiori profitti, magari creando un circolo virtuoso: maggiori profitti, maggiori assunzioni, maggiore benessere collettivo e miglioramento della qualità della vita.
Chiaramente ci sono tutta una serie di criticità e perplessità circa la modalità migliore per promuovere il sostenimento di tali costi e non sempre la leva fiscale risulta la migliore forma di incentivazione in termini di neutralità e semplicità di applicazione, poichè spesso determina ulteriori costi di compliance (ad esempio asseverazione dei costi sostenuti, calcolo del maggior reddito etc)
Tuttavia, a mio avviso, è necessario iniziare a concepire un approccio al sistema di natura incentivante e non più solo sanzionatorio.
Occorre aprire un tavolo di discussione e di approfondimento circa la migliore modalità per le aziende di investire in sicurezza e quelli di seguito esposti sono solo degli spunti di riflessione nati dal confronto con un vecchio amico che mi ha aiutato nella presente analisi.
E dunque.
Per incentivare il sostenimento dei costi in materia di sicurezza sul lavoro, si potrebbe istituire un apposito fondo premiale e pluriennale, finanziato dal Governo e non dalle imprese, da distribuire sulla base di determinati parametri e requisiti ad accesso, a tutte quelle aziende che hanno investito in formazione e sicurezza aziendale. Senza però decadere nel bonus una tantum che impedisce la stabilità del sistema.
Come giustamente rilevato dal dott. D’aula, infatti, le politiche fiscali dovrebbero per quanto possibile essere stabili oltre che neutrali, semplici e trasparenti, quindi gestibili a lungo termine e non temporanee. Tuttavia, negli ultimi anni la stabilità del sistema è stata spesso disattesa poiché di recente abbiamo vissuto nell’era dei bonus a pioggia (bonus mobili, bonus facciate, bonus computer, bonus bicicletta, bonus babysitter, bonus asilo nido etc). Tali bonus non hanno prodotto gli effetti voluti e sono stati spesso distorsivi o poco utili, e quando hanno prodotti gli effetti immaginati sono stati difficili da mantenere e confermare (per es. bonus del 110%). Ne deriva che la prospettiva temporale di incentivo e di mantenimento del fondo dovrebbe essere almeno quinquennale.
Qualora, invece, si decidesse di utilizzare la leva fiscale, le aziende potrebbero usufruire di alcune delle agevolazioni fiscali nelle forme di speciali deduzioni, crediti fiscali o si potrebbe prevedere una riduzione dell’iva sugli acquisti o un aliquota fiscale più bassa sulla porzione di reddito che si possa ricondurre all’incremento di redditività come conseguenza dei minori infortuni subiti.
Per esempio, si potrebbe immaginare una speciale deduzione per i costi relativi al mantenimento o meglio all’accrescimento della sicurezza aziendale: le aziende potrebbero dedurre più del costo effettivamente sostenuto. Una deduzione del 200% (o in una percentuale anche minore) consentirebbe ad una azienda che spende 100 euro in sicurezza di dedurre 200 euro garantendo la possibilità di dedurre ulteriori 100 euro ai fini fiscali. Un principio per il quale, insomma, se investi in sicurezza puoi ottenere un vantaggio fiscale deducendo un costo maggiore rispetto a quello effettivamente sostenuto.
Si potrebbe discutere di un credito di imposta basato sui costi sostenuti per la sicurezza finalizzato direttamente a ridurre il proprio carico fiscale, uno sconto sulle imposte in altri termini o addirittura una compensazione con debiti tributari
Oppure ancora si potrebbe prevedere un aliquota fiscale ridotta da applicarsi in caso di “infortuni zero”, ovverosia un sistema premiale, magari offerto alle aziende di maggiori dimensioni, da applicarsi allorché nel corso dell’anno non abbiano avuto denunce di infortuni sul lavoro.
A mio avviso, insomma, un approccio legislativo di questo tipo, quale che siano poi in concreto le misure adottate e purchè mantenute nel tempo, potrebbe contribuire molto ad un generale cambio di mentalità, poiché aiuterebbe l’imprenditore medio a superare l’equiparazione sicurezza sul lavoro-costo imprenditoriale per portarlo verso l’assioma sicurezza sul lavoro-investimento produttivo.
Chissà, magari per migliorare ulteriormente il sistema è necessario utilizzare dei parametri diversi dai soliti!
AREA LEGALE: avv. Federico Lentini
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